[黑龙江]重视城乡规划编制工作（城镇规划编制的工作方法）

编制城市规划应遵循的原则是什么?

编制城市规划应遵循的原则是人工环境与自然环境相和谐的原则、历史环境与未来环境相和谐的原则和城市环境中各社会集团之间社会生活和谐的原则。如果编制城市规划与自然环境相违背，不遵循历史规律，破坏环境和生态平衡，始终是要遭受到大自然的惩罚的，所以遵循这三个原则显得尤为重要。

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与编制城市规划原则容易混淆的是城市规划原则。城市规划的原则有五项，包括：整合原则，经济原则，安全原则，美学原则和社会原则。城市规划的原则，是正确处理城市与国家、地区、其他城市的关系、城市建设与经济建设的关系、城市建设的内部关系等的指导思想。

参考资料：百度百科-城市规划 （专业学科名称）

海南省加强城市规划管理的若干规定

第一条　为加强城市规划管理，高起点、高标准、高要求地做好城市规划工作，根据《中华人民共和国城市规划法》、《海南经济特区城市规划条例》等法律、法规，制定本规定。第二条　各级人民政府应当高度重视城市规划工作，严格执行国家和本省有关城市规划必须集中统一管理的规定，加强城市规划管理，不得随意下放和肢解规划审批权，确保城市规划的顺利实施。第三条　城市规划应当明确规划管理责任人，并逐步实行城市规划重大失误的行政责任追究制。

市、县、自治县人民政府的市长、县长为城市规划管理工作的第一责任人，分管规划的副市长、副县长和市、县、自治县规划行政主管部门的主要负责人为城市规划管理工作的直接责任人。第四条　编制城市总体规划，应当根据国土综合利用规划科学合理地确定城市人口规模和城市用地规模，并与区域规划、江河流域规划和土地利用总体规划相协调。第五条　城市总体规划应当确定近期建设规划和中远期发展规划。任何单位和个人不得违反规定提前占用中远期发展规划用地，确因经济发展需要占用时，应当报省人民政府审核批准。第六条　城市总体规划报省人民政府审核批准后，市、县、自治县人民政府应当及时组织编制近期建设所需的控制性详细规划和修建性详细规划。第七条　控制性详细规划的编制应当符合城市总体规划的要求，由市、县、自治县规划行政主管部门组织听证征求社会各界的意见，报省规划行政主管部门组织专家评审，根据评审意见修改后报市、县、自治县人民政府审核批准，并报省规划行政主管部门备案。第八条　修建性详细规划的编制应当符合控制性详细规划的要求。

设市的城市和县级人民政府所在地的镇、省级开发区、省级以上风景名胜区、省级以上旅游度假区中的重要规划控制区域由省人民政府确定并定期予以公布。省人民政府确定的重要规划控制区域内的修建性详细规划和重要的建筑设计方案应当报市、县、自治县人民政府审查，并由省规划行政主管部门审核后报省人民政府审定。

其他修建性详细规划由市、县、自治县规划行政主管部门组织听证征求社会各界意见并由专家进行评审，根据评审意见修改后报市、县、自治县人民政府审核批准。第九条　近期建设所需的控制性详细规划和修建性详细规划未经审核批准的，不得核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。第十条　承接城市规划编制任务的规划设计单位应当符合国家和本省有关城市规划设计资质管理的规定。禁止规划设计单位无证或超越资质等级承接城市规划编制任务。

在本省承接城市规划编制任务的外省规划设计单位，必须到省规划行政主管部门办理资质审查手续。在市、县、自治县承接城市规划编制任务的规划设计单位必须到当地规划行政主管部门办理城市规划编制任务登记，并接受当地规划行政主管部门的规划设计管理。尚未建立规划设计管理制度的市、县、自治县规划行政主管部门，应当尽快制定规划设计管理制度报市、县、自治县人民政府批准后实施。第十一条　建设项目的选址应当严格按照国家和本省的有关规定，符合经批准的城市总体规划和近期建设规划的要求。

计划行政主管部门在审批项目建议书时，应当征求规划行政主管部门的意见。项目可行性研究报告在申请批准时，应当附有城市规划行政主管部门核发的选址意见书，否则有关部门不予受理。第十二条　市、县、自治县计划行政主管部门审批的建设项目，由市、县、自治县规划行政主管部门核发选址意见书。

省计划行政主管部门审批的建设项目，由市、县、自治县规划行政主管部门提出初审意见，报省规划行政主管部门核发选址意见书。

国家计划行政主管部门审批的建设项目，由市、县、自治县规划行政主管部门提出初审意见，报省规划行政主管部门核发选址意见书，并报国务院规划行政主管部门备案。第十三条　建设项目在办理土地出让、转让申请时，必须经规划行政主管部门审核批准并核发建设用地规划许可证后，方可办理有关手续。

用地规划许可证应当符合经批准的控制性详细规划要求。用地规划许可证必须附有市、县、自治县规划行政主管部门提供的标明用地界限（每个转角都应当有控制坐标）的红线图。红线图所用的地形图比例为1／500、1／1000或1／2000。

城镇规划编制的成功经验有哪些

改革开放以来，如何适应社会主义市场经济体制，城市规划体系的改革进行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年，深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划，以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进，越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。

1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展，尤其是社会主义市场经济体制不断完善，城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改，以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台，确立了我国城市空间规划体系的结构框架，为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处，是以目标干预为主的缺少弹性的规划，尚处于物质建设规划阶段。

回顾改革开放20余年来，与国际城市规划体系发展历史相比较，从中吸取经验和教训，寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善，包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成，法规体系是基础，编制体系是依据，管理体系是手段，目的是通过依法编制、实施城市规划，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上，重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。

在城市规划编制体系中，基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用，作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼，近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。

1.我国城市规划编制体系的分析及实践

l.1现状及问题

我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前，我国城市规划体系尚处于初级阶段，正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战，以及我国加入wTO之后，来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说，我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先，从理论体系来说，基础理论缺乏，而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方国家的模式，而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次，在技术体系方面，缺乏系统性的技术规范：规划编制系列不完整，且无从参照；规划的法定内容与规划管理的衔接不够，难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次，从实践体系来说，城市规划的法律、法规不健全，现有的法律法规基本上是计划经济下的产物，面对市场经济下出现的新情况、新问题，其可操作性不强；地方性法规或者不完善，或者与国家有关规定相矛盾；规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范，以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。

2.现行城市规划编制体系的反思

2．1区域规划。新中国成立以来，开展过四次重要的区域规划工作：一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和大型工业项目区域规划为主，在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代，大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的，学习西方50～60年代的模式，从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题，但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心，与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期，全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略，明确省域城镇等级规模，职能结构、空间结构，提出基础设施建设要求。目前，我国尚未形成

法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争，以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次，城市进入快速发展阶段，面临经济发展上工业化与后工业化双重压力，日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等，快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错，城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争，客观上需要开展区域空间规划，研究区域经济发展模

式和城市空间组合形式，发挥区域规模经济和设施完备的优势，提升区域综合竞争力。

2．2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源，特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50～60年代，全面学习苏联时期引进的，经历了近半个世纪的发展，经历了艰苦的探索，在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台，为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今，全国各地已经按照5年一修编的周期，进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征，重点是

弥补基础设施建设欠账，保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要，同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮：2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观，充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性，做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点，一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征，另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节，其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位，表现为我国空间规划系列不完善，直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据，而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。

为加强城市总体规划的宏观依据，在《城市规划编制方法》中，加入了城市所在区域城镇体系规划的要求，并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来，国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了若干个重要文件，均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文：“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文：“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见，国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是，二者在技术上存在一定的分歧，如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面，均存在不完全可比的问题；同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究，在此基础上，科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。因此，新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策，而不再是单纯的建设项目规划。

2．3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变，其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究，注重对城乡、区域协调发展途径的研究，注重对城市总体框架和功能的控制，注重研究城市可持续发展的问题，突出规划强制性内容的规定，充分体现规划的公共政策属性。在此背景下，近期建设规划亦发生较大变化，由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤，统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》，从端正城市建设指导思想，切实加强城乡规划调控作用的高度，强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作，作为贯彻落实国务院通知的重要内容，明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。

2.城市规划编制体系框架的设想

城市规划编制体系框架的建构和完善，应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图，同时还应从城市规划实施管理角度出发，为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力，以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此，城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等，为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的政策、技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。

2.1规划编制

规划的编制以实现城市规划的公共政策属性，满足规划实施管理的需要，科学指导城市建设，促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里，是不可能的，也是没有必要的。因此，应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划，这些规划上下层次互相衔接，是一个有机的整体，是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分，但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言，同一个规划，可能既有属于总体规划层次的内容，也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定，应按城镇实际需要编制，为法定规划的编制提供支撑。

2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲，区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的；总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的；分区规划是城市片区性的；详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲，区域空间规划是战略性的空间结构规划，以发挥上级政府的监督职能；总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划；近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划，是对总体规划的深化、细化和落实。

2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的，有按专业编制的，有按地区编制的，还有按有效期限编制的，不必强求统一。但这些规划，可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制，例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。

2．2图则制定

规划管理要做到依法行政，真正能够直接起到管理依据和作用的，主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排，具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设；控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化，是总体规划意图的具体体现，应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点，必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化，赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市，规划

必须既有原则的刚性，又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则，使详细规划成为工作图则，它们具有不同的审批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上，根据有关法规制定的，是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多，其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则，只宜作为技术文件，成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则，规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性，以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。

2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据，是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排，规定应该建什么；更具体地规定地块的开发强度和控制指标；更详细地规定建筑物与周边的关系；更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住，而工作图则是在遵守法定图则的前提下，给行政管理以适当的灵活性，既便于操作，也可通过行政管理弥补法定图则之不足。

3.城镇群规划编制框架研究

3.1城镇群空间内涵

我国的城镇群主要有两种典型形式：一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表，由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成；二是以大城市地区为代表，特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区，聚集和扩散两种过程均十分明显，城市边缘组团和卫星城发育明显，城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密，城乡一体化程度深。

3.1．1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高，与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定，首先需划分出城市实体地域，凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10％以上的城市，将包围中心城市的县级行政单元作为中心县，视其为城镇群的组成部分。

3.1．2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域，但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内，重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内，建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元，也可视作一个基本的生态单元，其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程，在此过程中会表现出更多的网络状发展关系，从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。

3.2我省城镇群规划实践

城镇密集地区城镇协调发展规划的制定，目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面，1996年编制了《安徽省城镇体系规划》，首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式，从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来，城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区，是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年，按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局，省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作，从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容，指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建

设，协调城乡建设，促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下，开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施，实现区域整体利益和长远利益最优，推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展，率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展，我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中，其推动力主要来自：中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市，第四种力量来自乡村，第五、六种力量把自上

和自下的力量联系起来，这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成，迫切需要科学的规划引导其健康发展，为区域经济发展的增长极。

3．3城镇群规划编制框架

城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规划编制体系框架，因为城镇群地域范围有其特殊性，也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市，从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成，与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说，政策规划指导发展规划，是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规

划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划，主要确定宏观区域发展政策，包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应，并分别以对应的政策规划为依据，同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说，政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次；专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。

4.城镇群规划实施管理

4.1.跨行政区规划的组织管理问题

跨行政区的区域规划．，客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题，也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外，解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验，建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理，还有一个重要问题，就是必须加强法制化建设。迄今为止，我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明，成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理，都是通过立法，具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，是一种政策行为和社会行为。

4.2行政区体制改革设想

在我国，不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来，在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下，市带县体制就其本质上讲，还是地方政权的一种存在方式，是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区，原来没有上下级行政隶属关系的市县，现在却有了明确的等级关系，故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看，要彻底解决这类地区的利益冲突问题，除了有关方面的改革外，还必须配合着行政区体制改革。1990年代，我国特大城市行政区划

开始作出调整，由于我国法律规定直辖市下不能设市，所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端，一是造成城市持续向外蔓延，耕地资源大面积锐减；二是混淆了不同类型的行政区，出现假性城市化现象；三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此，“撤县改区”模式尚有待完善。

4.3加快区域基础设施共建步伐

提升城镇群的综合竞争力，首先是加快区域性基础设施共建步伐，它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中，一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行；二是创新机制，解决好区域基础设施建设资金；三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金，成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构，提高建设资金利用率。

城市规划对城市建设的重要性

一、城市规划

城市规划是以研究城市未来的发展方向及城市布局、安排城市工程建设的一种综合部署。城市规划大体上又分为总体规划和详细规划两大阶段，首先要对城市进行总体规划，然后等到具体建设时，又要进行详细的规划。我国自古以来就有城市规划这门学问，并且城市规划是一定时期城市发展的蓝图，是城市建设的标准。要建设好城市，必须有一个统一有效的城市规划，才能协调各方面的发展，整合整个城市的建设，为城市居民的居住、劳动、学习提供必要的条件。

二、城市规划的重要作用

城市规划在城市的发展中具有重要的作用，不仅仅体现在城市的建设上，还体现在城市的经济发展中。

(一)城市规划对城市发展的积极作用

1、城市规划提出了每个城市建设的方向

每个城市的发展，都离不开良好的城市规划的作用。在城市规划之初，首先要有明确的城市发展目标，确定城市总体的发展目标。城市的规划要从宏观和微观两个方面来进行，也就是总体规划和详细规划。在宏观层面，城市规划要考虑到城市的布局与发展性质。要从城市的交通、功能分区、整体风貌、城市定位、取水、防洪防震等多个层面综合考虑，还要加强绿化率，为公民提供一个安全、舒适的生存环境。从微观层面，要考虑到楼层间距、道路状况、容积率等等。

2、良好的城市规划能够给城市带来一定的经济效益

良好的城市规划，能给城市带来经济效益，这是经过多年的实践总结出来的经验。从土地供应的方面来讲，城市用地能够创造出大量的土地经济，通过良好的规划，能够提高土地使用权的出让资金。同时良好的城市规划能够克服土地开发中，市场机制失灵的问题，在一定程度上提高了城市的总体经济效益。并且，良好的城市规划能给城市带来较好的城市风貌，能够创造一种健康向上的生活风气，从而提高人们的生活效率。同时良好的城市规划能够吸引更多的招商投资，加快城市的建设，从根本上提高城市的发展。城市规划作为一项制度，有效的弥补了市场经济中的竞争引发的不足。通过城市规划，能够降低土地开发使用中的成本。

3、良好的城市规划能够提高城市的环境

现代社会，由于生产力的发展，工业污染也更加严重。目前大多数城市的工业污染都相当严重，并且通过经济技术的不断提高，如此循环，污染会更加严重，环境污染使人们生活中普遍存在的问题，并且现在人们已经意识到环境污染的破坏性，开始重视对环境的保护。可是有一小部分人只注重经济利益，而不顾对环境的污染。工业废水、废气、废渣的排放，对人们的生存环境造成了严重的破坏。科学的城市规划能够将工业区与城市生活区与商业区分离开来，并且根据城市所处地域以及当地的气候规律，对工业区的'布局进行合理的规划，将环境污染对人们生活造成的影响减到最小。任何城市都应当将环境保护作为城市规划的一个重要因素对待。

(二)城市规划对城市发展的负面作用

1、过分的追求现代化将破坏城市古貌

在现实生活中，许多拥有悠久历史的城市，其悠久的城市风貌已经成为当地的一张名片，但是城市规划一般都追求现代化的建设，对于属于古迹的建筑也不采取有效地保护措施。比如北京的四合院，已经成为有北京特色的特定历史建筑，但是在城市规划中，由于要进行土地的开发，要发展经济，这些四合院就得不到有效地保护，而进行了拆迁。旧城的原有风貌也可以作为发展城市的一道靓丽的风景线，但是当代的城市规划对历史建筑的保护较少，导致了许多历史遗迹在城市建设中遭到破坏。当前由于我国的城区改造热潮，许多历史建筑都面临着被拆迁的危险，改革开放20年来，以建设名义对历史建筑造成的破坏远远超过了过去的一百年。由于我国古代对城市规划就比较讲究，古城的建筑一般都是有一定的规律，或者有城市中心线，或者有轮廓线。但实现代的城市规划并没有将这些考虑到，层出不穷的高层建筑严重的破坏了旧有的城市轮廓。

2、政府的行政命令的破坏

一个严格的城市规划，应当将城市的总体规划演绎的的淋漓尽致，并且城市规划一旦生效，就要严格的执行。但是在现实生活中，由于政府行政命令的干预，许多城市建设都不能严格的按照规划来进行施工。由于城市规划已经将其他功能区域做好了详细的规划，所以各个区域之间的相互配合才能够发挥城市规划本来的意图。一道政令就将城市规划更改的现象并不少见，地方政府为了发展经济，而不顾城市规划的大局，将严重的破坏城市的发展。

三、如何有效地做好城市规划

(一)充分的发挥城市规划的协调和控制能力

从总体上看，城市规划已经成为政府对土地资源进行资源配置和宏观调控的有效手段，大多数国家都把城市规划作为政府职能，将城市规划部门作为规划的主要力量。多年来，我国对城市规划的认识在不断增加。随着国民经济的持续发展，以及我国改革开放的进一步深化，城乡统筹的趋势越来越强，并且在今后的一段时间内，我国会进入城市发展的关键时期，会直接影响到我国经济的顺利发展。在新形势下，如何有效地加强土地的利用率，改善城市生存环境，促进经济的发展是城市规划的重要任务，所以，要充分的发挥城市规划的协调与控制能力，充分的为我国城市的建设做出贡献。

(二)改进和完善规划管理制度

城市规划属于政府的职能，在一定程度上，城市规划属于社会事务，需要政府制定相关的规章制度来规范其规划行为。由于各地的城市发展情况各不相同，所以说地方政府应当根据当地的具体情况，出台具有地方特色的规章制度，用法律手段来确保城市规划的顺利进行，并且用法律手段来支持城市规划内容的顺利实施。并且要积极的建立城市规划行政管理模式。因为城市规划是政府行政的重要组成部分，所以说城市规划要制定严格的规划与实施机制。按照决策和实施相分离的要求，应当建立适当的行政管理模式，合理配置各方的责任，使决策者和执行者能够各司其职，充分的保证城市规划的有效实施。

(三)提高城市规划者的素质

城市规划关系到一个城市未来的发展状况，并且良好的城市规划能够为一个城市的发展提供良好的契机。所以，城市规划对城市的发展有着极其重要的作用。作为城市规划者，要充分的认识到城市规划的严重性，并且政府要严把准入关，提高规划单位工作人员的素质，通过整体素质的提高，来保证城市规划的质量。同时，相关的从业人员也要通过自学等方式来提高自身的素质与专业技术水平，为城市的规划作出更高的贡献。

四、总结：

在我国当前的发展形势下，城市规划将会成为影响城市未来发展方向的重要因素。为了保证城市规划能够促进我国城市的发展，我们要充分的重视城市规划的重要作用，积极利用其影响，为我国城市的发展，作出应有的贡献。

拓展：城市建设中存在的问题

(一)缺乏完善的决策机制现阶段城市建设财务管理面临的主要问题是缺乏科学合理的决策意见，其产生的主要原因是缺乏完善的决策机制。目前各城市采用的决策机制较为传统，主要应用的是主管人员直接决策或管理者通过相关经验进行决策的方式，导致城建过程中难免会出现一些问题。由此可见，城建财务管理缺少相应的决策机制，领导者需要树立新时期的建设思想和财务管理意识，带领建设团队制定完善的决策机制。

(二)财务管理工作的落实效率过低

现阶段城建财务管理局面较为混乱，各部门的职责和义务不够明确，具体表现为承包城建项目的建筑企业，在资金管理、分配、应用方面存在缺陷，各个管理部门和建设部门无法就具体的工作和范围进行定位。长期的混乱局面和低效率的财务管理落实工作，极大程度上会造成建设资金的流失，降低了建设资金的应用效率，影响了资金的安全稳定应用，最终导致城市建设的结果不理想[1]。

(三)财务管理人员专业素质较低

任何涉及到资金的建设项目都会面临一定风险，同样，财务管理活动也会面临一定的财务风险，在实际的城建资金管理中，财务管理人员的专业素质不足是影响资金管理效率的主要因素。在市场经济不断发展的形势下，城市建设的形势也发生了改变，建筑行业面临的市场压力在逐渐增加，导致建筑企业在提高自身竞争力的过程中，会应用一些投机取巧的手段，造成了城建项目承包企业普遍缺乏诚信的局面。因此，财务管理人员应当在城建工程中发挥自身价值，合理调控建设资金，避免出现资金严重流失的现象，减少财务管理面临的风险，而这一切建立在专业财务知识和正规资金管理方式的基础上。

(四)资源浪费问题

城建工程存在的资源浪费问题主要表现以下几个方面。

第一，工程的政绩性和标志性较强，城市建设和划分的论据不充足。主要存在于领导者换届选举时期，多数领导者在当选后，都急于展示自身的管理能力，进而在城市建设过程中开展技术创新，导致部分城市建筑在建设前缺乏专业的理论依据和前期准备工作，盲目开展改造工程，在增加政府经济压力的同时，给群众的日常生活造成了诸多不便。

第二，建设思想存在问题。在竞争日渐激烈的形势下，各地政府都力求建设与众不同的城市建筑，各种标志性建筑开始广泛出现在各大城市中。这些建筑物大多数没有过多的实际应用性能，还存在建设资金较多和后续经营管理难度较大等问题。

第三，城市建设模式雷同现象严重。部分城市在建设过程中秉承的是同样的建设理念，应用的是同样的建筑造型和模式。在推动城市化进程的过程中，建设部门拆除了大量具有特色发展气息的建筑。

因此，在城建工程中，管理部门要注重发展地方特色文化产业，体现出不同城市的文化背景。第四，过于重视对国外建筑风格的应用。受到西方文化的冲击和影响，建筑企业往往比较相信国外的建筑设计方案，这种崇洋媚外的思想会限制国内优秀设计团队的发展，并且请国外的建筑设计团队设计和进行建筑规划会消耗较多资金。种种迹象表明，城市建造还存在一些不合理的地方，这些财务管理方面的问题，最终都会造成比较严重的资金和资源浪费，提高城市建设的成本。

拓展：城市规划资质管理规定

第一章 总 则

第一条 为加强城市规划编制单位的管理，规范城市规划编制工作，保证城市规划编制质量，制定本规定。第二条 从事城市规划编制的单位，应当取得《城市规划编制资质证书》(以下简称《资质证书》)。

城市规划编制单位应当在《资质证书》规定的业务范围内承担城市规划编制业务。第三条 委托编制规划，应当选择具有相应资质的城市规划编制单位。第四条 国务院城市规划行政主管部门负责全国城市规划编制单位的资质管理工作。

县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内城市规划编制单位的资质管理工作。

第二章 资质等级与标准

第五条 城市规划编制单位资质分为甲、乙、丙三级。

第六条 甲级城市规划编制单位标准：

(一)具备承担各种城市规划编制任务的能力;

(二)具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例不低于20%，其中高级城市规划师不少于4人，具有其他专业高级技术职称的不少于4人(建筑、道路交通、给排水专业各不少于1人);具有中级技术职称的城市规划专业人员不少于8人，其他专业(建筑、道路交通、园林绿化、给排水、电力、通讯、燃气、环保等)的人员不少于15人;

(三)达到国务院城市规划行政主管部门规定的技术装备及应用水平考核标准;

(四)有健全的技术、质量、经营、财务管理制度并得到有效执行;

(五)注册资金不少于80万元;

(六)有固定的工作场所，人均建筑面积不少于10平方米。

第七条 甲级城市规划编制单位承担城市规划编制任务的范围不受限制。

第八条 乙级城市规划编制单位资质标准：

(一)具备相应的承担城市规划编制任务的能力;

(二)具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例不低于15%，其中高级城市规划师不少于2人，高级建筑师不少于1人、高级工程师不少于1人;具有中级技术职称的城市规划专业人员不少于5人，其他专业(建筑、道路交通、园林绿化、给排水、电力、通讯、燃气、环保等)人员不少于10人;

(三)达到省、自治区、直辖市城市规划行政主管部门规定的技术装备及应用水平考核标准;

(四)有健全的技术、质量、经营、财务、管理制度并得到有效执行;

(五)注册资金不少于50万元;

(六)有固定工作场所，人均建筑面积不少于10平方米。

第九条 乙级城市规划编制单位可以在全国承担下列任务：

(一)20万人口以下城市总体规划和各种专项规划和编制(含修订或者调整);

(二)详细规划的编制;

(三)研究拟定大型工程项目规划选址意见书;

第十条 丙级城市规划编制单位资质标准：

(一)具备相应的承担城市规划编制任务的能力;

(二)专业技术人员不少于20人，其中城市规划师不少于2人，建筑、道路交通、园林绿化、给排水等专业具有中级技术职称的人员不少于5人;

(三)有健全的技术、质量、财务、行政管理制度并得到有效执行;

(四)达到省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门规定的技术装备及应用水平考核标准;

(五)注册资金不少于20万元;

(六)有固定的工作场所，人均建筑面积不少于10平方米。

第十一条 丙级城市规划编制单位可以在本省、自治区、直辖市承担下列任务：

(一)建制镇总体规划编制和修订;

(二)20万人口以下城市的详细规划的编制;

(三)20万人口以下城市的各种专项规划的编制;

(四)中、小型建设工程项目规划选址的可行性研究。

第三章 资质申请与审批

第十二条 工程勘察设计单位、科研机构、高等院校及其他非以城市规划为主业的单位，符合本规定资质标准的，均可申请城市规划编制资质。其中高等院校、科研单位的城市规划编制机构中专职从事城市规划编制的人员不得低于技术人员总数的60%。

第十三条 申请城市规划编制资质的单位，应当提出申请，填写《资质证书》申请表。

申请甲级资质的，由省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门初审，国务院城市规划行政主管部门审批，核发《资质证书》。

申请乙级、丙级资质的，由所在地市、县人民政府城市规划行政主管部门初审，省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门审批，核发《资质证书》，并报国务院城市规划行政主管部门备案。

第十四条 新设立的城市规划编制单位，在具备相应的技术人员、技术装备和注册资金时，可以申请暂定资质等级，暂定等级有效期2年。有效期满后，发证部门根据其业务情况，确定其资质等级。

第十五条 乙、丙级城市规划编制单位，取得《资质证书》至少满3年并符合城市规划编制资质分级标准的有关要求时，方可申请高一级的城市规划编制资质。

第十六条 城市规划编制单位撤销或者更名，应当在批准之日起30日内到发证部门办理《资质证书》注销或者变更手续。

城市规划编制单位合并或者分立，应当在批准之日起30日内重新申请办理《资质证书》。

第十七条 城市规划编制单位遗失《资质证书》，应当在报刊上声明作废，向发证部门提出补发申请。

第十八条《资质证书》有效期为6年，期满3个月前，城市规划编制单位应当向发证部门提出换证申请。

第十九条《资质证书》分为正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。《资质证书》由国务院城市规划行政主管部门统一印制。

第四章 监督管理

第二十条 甲、乙级城市规划编制单位跨省、自治区、直辖市承担规划编制任务时，取得城市总体规划任务的，向任务所在地的省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门备案;取得其他城市规划编制任务的，向任务所在地的市、县人民政府城市规划行政主管部门备案。

第二十一条 甲、乙级城市规划编制单位跨省、自治区、直辖市设立的分支机构中，凡属独立法人性质的机构，应当按照本规定申请《资质证书》。非独立法人的机构，不得以分支机构名义承揽业务。

第二十二条 两个以上城市规划编制单位合作编制城市规划时，有关规划编制单位应当按照第二十条的规定共同向任务所在地相应的主管部门备案。

第二十三条 禁止转包城市规划编制任务。

禁止无《资质证书》的单位和个人以任何名义承接城市规划编制任务。

第二十四条 发证部门或其委托的机构对城市规划编制单位实行资质年检制度。

城市规划编制未按照规定进行年检或者资质年检不合格的，发证部门可以责令其限期办理或者限期整改，逾期不办理或者逾期整改不合格的，发证部门可以公告收回其《资质证书》。

第二十五条 城市规划编制单位编制城市规划及所提交的规划编制成果，应当符合国家有关城市规划的法律、法规和规章，符合与城市规划编制有关的标准、规范。

第二十六条 城市规划编制单位提交的城市规划编制成果，应当在文件扉页注明单位资质等级和证书编号。

第二十七条 县级以上城市人民政府城市规划行政主管部门，对城市规划编制单位提交的不符合质量要求的规划编制最终成果，应当责令有关规划编制单位按照要求进行修改或者重新编制。

第五章 法律责任

第二十八条 无《资质证书》的单位承担城市规划编制业务的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令其停止编制，对其规划编制成果不予审批，并处1万元以上3万元以下的罚款。

第二十九条 城市规划编制单位超越《资质证书》范围承接规划编制任务，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门给予警告，情节严重的，由发证部门公告《资质证书》作废，收回《资质证书》。

第三十条 甲、乙级城市规划编制单位跨省、自治区、直辖市承担规划编制任务违反第二十条规定的，任务所在地的省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门给予警告，责令其补办备案手续，并处1万元以上3万元以下的罚款。

第三十一条 有下列行为之一的，县级以上的地方人民政府城市规划行政主管部门对其规划编制成果不予审批，责令限期整改、处以1万元以上3万元以下罚款;由发证部门公告《资质证书》作废，收回《资质证书》：

(一)弄虚作假骗取《资质证书》的;

(二)涂改、伪造、转让、出卖、出租、出借《资质证书》的;

(三)转包城市规划编制任务的。

第三十二条 县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门，对于所提交的规划编制成果不符合要求的城市规划编制单位，给予警告;情节严重的，由发证部门公告《资质证书》作废，收回《资质证书》。

第三十三条 城市规划行政主管部门的工作人员在城市规划编制单位资质管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十四条 具有甲、乙、丙级资质的城市规划编制单位均可编制集镇和村庄规划。

第三十五条 本规定由建设部负责解释。

第三十六条 本规定自2001年3月1日起施行，建设部1992年颁发的《城市规划设计单位资格管理办法》及1993年颁发的《城市规划设计单位资格管理补充规定》同时废止。

城乡规划法对于城乡规划的要求？

第一，上位规划体现了上级政府的发展战略和发展要求。按照一级政府、一级事权的政府层级管理体制，上位规划代表了上一级政府对空间资源配置和管理的要求。因此，下位规划不得违背这些原则和要求，并要将上位规划确定的规划指导思想、城镇发展方针和空间政策贯彻落实到本层次规划的具体内容中。

第二，上位规划代表了区域整体利益和长远利益。随着我国城镇化和城市发展呈现出网络化、区域化的发展态势，单个城市将在更大范围内受相关城市和区域发展的影响和制约。上位规划从区域整体出发，编制内容体现了整体利益和长远利益，下位规划不得违背上位规划确定的保护原则和规模控制，要落实实行空间管制的区域，进一步深化和细化保护要求和保护措施。

第三，上位规划有助于协调和解决城乡之间的矛盾和问题。上位规划全局性、综合性、战略性、长远性更强，更加重视城乡区域协调有序发展和整体竞争力的提高；在整体发展的同时更强调资源和环境保护，限制单个城市进行不利于区域整体的开发活动，实现可持续发展。上位规划从区域视野出发，制定各城镇必须遵守的发展建设行动准则，有利于减少下位规划在资源分配和布局上的矛盾和冲突，有利于解决单个城市解决不了、解决不好的问题。

按照完善社会主义市场经济体制的要求，要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理。属于各地行政区域的地方性事务，由地方管理。按照上述要求，在下一层次规划不得违背上一层次规划的原则下，还应注意明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，实现清晰的一级政府、一级事权。中央政府，省级政府，市、县政府依法行使各自的规划管理事权。上级政府应将规划的重点放在关系整个行政地域发展的战略性、全局性的内容上，通过规划，加强对地方资源和生态环境的保护，加强对区域性基础设施布局的约束和引导。在同级行政单元内，要明确局部规划不得违背总体规划的原则。在近年的城市规划建设实际工作中，个别城市在制定近期建设规划和详细规划时，突破城市总体规划确定的建设用地规模和范围，不符合城市总体规划要求的近期建设规划和详细规划指导开发和建设，导致城市发展建设无序进行，乱占滥用土地，严重损害了城市规划的依法行政。因此，法律规定下位规划必须符合上位规划的要求，是保证城乡规划权威性、严肃性，保证城乡规划依法行政，保证城乡发展和建设科学有序进行的