[黑龙江]城乡规划编制研究中心转型（城乡规划编制研究中心改革吗）

宁波市城乡规划编制与审批办法

第一章　总则第一条　为了加强本市城乡规划编制和审批的管理，规范城乡规划编制和审批工作的行为，根据《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《宁波市城市规划管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。第二条　本市行政区域内的城乡规划编制和审批活动，应当遵守本办法。第三条　本办法所称的城乡规划包括市、县（市）域总体规划、城市规划和村庄规划，其中城市规划包括镇的规划。

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城市规划分为总体规划和详细规划。总体规划包括近期建设规划、历史文化名城保护规划、城市分区规划以及城市专业（专项）规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第四条　各类城乡规划经法定程序批准后生效。

经批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得擅自修改。第五条　市规划局负责协调全市城乡规划的编制与审批工作；各县（市）规划局负责协调本行政区域内城乡规划的编制与审批工作。第六条　各级人民政府应把城乡规划的编制经费纳入本级财政预算。第二章　城乡规划编制第七条　编制城乡规划应当以经批准的上一层次规划为依据，并与国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划相衔接。第八条　承担编制城乡规划任务的单位和人员，应当分别具备相应的城乡规划编制资质和执业资格，国家和省另有规定的除外。第九条　编制城乡规划应当遵守国家和省、市的有关标准和技术规范，采用先进的规划设计方法和技术手段。

编制城乡规划采用的勘察、测量图件和资料必须符合勘察主管部门的有关规定和质量要求。

县级以上有关行政主管部门应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。第十条　编制城乡规划应当在规划文本中明确表达规划涉及的强制性内容；根据有关法律、法规的要求，需要编写环境影响评价文件或篇章的，应当同时编写环境影响评价文件或篇章。

前款所称的强制性内容，是指各类规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容，是各级规划行政主管部门对城乡规划实施情况进行监督检查的基本依据。第十一条　城乡规划的编制应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求公众、专家和相关部门意见。

规划编制组织单位应当充分考虑公众、专家和相关部门的意见，并在上报审批的材料中附具意见内容及处理结果。第十二条　除法律、法规规定不得公开的城乡规划外，其他城乡规划在报请审批前，规划编制组织单位应当将城乡规划予以公示，公示期不少于30日。城乡规划批准后，规划编制组织单位应当在批准后60日内向社会公布。第十三条　市、县（市）和镇（乡）人民政府可以根据城乡发展的需要，单独编制本市、县（市）和镇（乡）域总体规划。

市、县（市）和镇（乡）域总体规划应当按照可持续发展的原则，统筹城乡和区域发展，将本行政区域作为规划区，综合布局城乡发展空间和基础设施，制定空间管治措施，为各级城乡规划的制定提供依据。第十四条　宁波市市域总体规划由市人民政府组织编制。

县（市）域总体规划由所在地县（市）人民政府组织编制，镇（乡）域总体规划由所在地镇（乡）人民政府组织编制。

编制宁波市及各县（市）域总体规划前应先行编制总体规划纲要，并开展各项专题研究。第十五条　市、县（市）和镇（乡）人民政府应当分别组织编制本级的城市总体规划。

编制城市总体规划，应当从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。

规划人口在20万以上的城市应当在城市总体规划的基础上编制城市分区规划和城市专业（专项）规划。第十六条　城市总体规划编制前，规划编制组织单位应当对现行城市总体规划以及各专业规划的实施情况进行总结，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等问题进行前期研究。

规划编制组织单位应当根据前期研究结果提出编制工作报告，经审批机关的规划行政主管部门同意后方可组织编制。

浙江省城乡规划设计研究院的基本介绍

该院技术力量雄厚，设备先进、专业齐全。院下设城市规划研究中心、审图中心和15个设计所、室（城市规划设计研究一所、二所、三所、四所、五所；工程规划设计研究所；建筑设计研究一所、二所、三所、四所；工程设备与智能化设计研究所；市政工程设计研究所；城市环境与风景园林设计研究一所、二所；概预算室）。全院现有职工271名，其中教授级高级工程师28名，高级工程师74名，工程师93名；注册规划师47名，一级注册建筑师16名，二级注册建筑师1名；一级注册结构工程师16名；注册造价工程师2名；注册公用设备工程师21名；注册电气工程师6名；注册工程咨询师12名。全院设有城市规划、风景园林、建筑、结构、给排水、电气、暖通、道路交通、燃气、经济分析等专业。我院被建设部评为全国城市规划行业新技术应用和全国城乡规划工作优秀编制单位，是国家科技部确定的国家CAD应用工程示范点，是浙江省勘察设计单位综合实力十强之一。

该院一贯坚持“科学规划、精心设计”的方针，建院以来，有130多项规划设计项目分别获国家级、部省级优秀规划设计、科技进步奖。主要获奖项目有：浙江省城镇体系规划、环杭州湾城镇群空间发展规划、金华市城市总体规划、台州市城市总体规划、义乌市城市总体规划、诸暨市五泄镇总体规划、杭州市梅家坞老村整治规划设计、浙江省人民大会堂迁建工程、台州市行政中心、浙江林学院建筑设计、浙江省城市暴雨强度公式研究和浙江省给水排水基础设施发展战略研究、丽水市城市污水处理工程、江山市大陈乡大陈村村庄整治规划等。

该院充分发挥规划、建筑、市政、风景园林多专业的综合优势，集中力量积极参与省内外重大项目的招投标，并有较多规划设计项目中标取得规划设计权，如：杭州下沙新城规划、杭州钱江世纪城控制性详细规划、杭州西湖大道城市设计、浙江林学院规划和建筑设计、杭州卡通城创意中心工程设计、宁海世贸中心工程设计等。

该院于2001年7月通过ISO9001-1994质量体系认证，并于2003年5月通过ISO9001:2000质量管理体系换版认证。

该院将继续贯彻“科学规划、精心设计、求真创新，诚信服务”的质量方针，发扬“团结、敬业、创新”的工作作风，充分发挥我院的人才和技术优势，以繁荣规划设计创作、推进科技进步为目标，为业主提供优质服务，满足社会各界的需求，把我院建设成为国内一流的规划设计研究院。

新数据在城市规划与研究中的应用进展

引言

信息通讯技术的迅速发展促进了大量新数据的涌现。由大数据和开放数据构成的新数据环境正逐渐形成城乡规划编制研究中心转型，为城市研究和规划设计带来了全新的机遇与挑战。区别于过去传统的统计年鉴等数据，本文提及的“新数据”特指十年前未被广泛使用的数据。

新数据在成为规划行业重要工具的同时影响着规划理念的创新。自2013年以来，有关数据在规划中应用的研究思潮如雨后春笋般出现，诞生了如“大数据与小规划”、“众筹众包众创”、“微时代与云规划”、“数据增强设计”、“大模型”等思潮。基于新数据开展规划分析、规划评估、辅助设计和模拟预测成为了技术视角的规划转型主要 探索 方向。

篇幅有限，本文主要采用近几年所进行的研究与应用作为案例。

数据获取、管理与平台

2.1 数据获取

2.1.1数据类型与特征

首先对大数据和开放数据进行辨析。开放数据（open data）指的是一种经过挑选与许可的，不受著作权、专利权以及其他管理机制所限制的，开放给 社会 公众自由出版使用的数据。大数据起源于21世纪以来互联网信息技术的发展。目前关于大数据较为广泛认可的是应具有“5V”特征——Volume（数据量）,Variety （多样性）,Velocity（速度）,Veracity（真实性）,Value（价值）。大数据种类多且价值高，但真正投入规划行业使用的数据类型却相对较少，主要有公交卡数据、LBS数据、浮动车数据及手机数据等。

大数据与开放数据共同构成了当下的新数据环境。受限于数据获取成本与途径等各种原因，目前存在着“大数据不开放，开放数据不大”的现象，制约了城市研究及规划实践对数据的获取与运用。

2.1.2新数据在城市规划中的价值

（1）城市基础数据覆盖范围的扩大

（2）编制手段的革新

（3）参与方式的扩充

2.1.3新数据获取的 探索

2.2 数据管理

针对不同数据源，需要运用不同类型数据库进行存储。其中结构化数据主要运用传统的关系型数据库如Oracle、MySql、SQL Server等，半结构化数据则采用非关系型数据库如HBase等，非结构化数据则需采用Text、HDFS等进行储存。对于数据量较大的新数据，如公交刷卡数据、LBS位置数据等，需要开发专门的平台进行管理。此外还有较常见的为大数据行业广泛使用的Hadoop、Spark等大数据管理平台。但这些平台并非针对规划行业搭建的数据管理平台，因而在应用前还需要作相应的改造。

2.3 数据平台

目前已有各式各样的规划数据平台为不同组织所运用，其组织构成框架大同小异，主要包括数据处理平台、规划应用平台、城市画像平台及规划支持平台四大部分（表1）。

目前，专门针对规划行业的综合数据平台正不断兴起。人迹地图规划分析平台、徐霞客计划、BCL数据共享平台是其中较为典型的三类（表2）。它们使用了不同的数据源，具有不同的应用领域，但均具有数据处理、城市研究与规划支持的功能意义。

城市研究

3.1 城市研究新范式

伴随着时空尺度的扩展，新数据为城市研究带来了新范式，龙瀛等将其提炼为“大模型”。 “大模型”是一种在大范围地理区域上建立的相对精细尺度的城市、区域分析与模拟模型。与传统城市与区域模型相比，大模型由大规模数据驱动，能够兼顾研究精度与尺度（图2右城乡规划编制研究中心转型：大空间、细精度）。

在应用方面，“大模型”目前主要有以下几个方向：一是进行大中小各种尺度城市的分析（图3）城乡规划编制研究中心转型；二是从人的视角进行精细化分析与模拟（图4）；三是将城市内尺度汇总的指标与宏观城市指标进行计量分析，以丰富城市理论（图5）。

3.2 基于开放数据的研究

针对不同的开放数据，城市研究者展开了不同的研究。如政府开放数据、微博数据、LBS数据等等。总体而言，尽管业内已有一定技术积累与学术成果，但基于开放数据的研究仍处于起步阶段。由于数据精确度与数据量大小问题，该领域的研究仍有较大的发展提升空间。

3.3 基于大数据的研究

业内主要运用到的大数据有公交一卡通刷卡记录数据、手机信令数据、智能手机LBS数据等。这种数据起源于基于智能卡的公共交通自动计费系统，它记录了持卡者的出行行为，同时也在个体维度揭示了城市空间的使用模式。其次是手机信令数据。手机信令数据能在落实到个体的时空行为精度基础上兼顾更广的覆盖范围，是一种近乎全样本、全覆盖的数据。此外还有通过与TalkingData合作获得的基于智能手机APP采集的LBS和用户标签数据等。

规划应用

4.1 认识城市规律——理解

然而，尽管新数据拥有许多优点，仍存在数据有偏性明显、缺乏个体 社会 经济属性等不可规避的缺陷。新数据虽长于分析城市现象中的特征关系，却短于揭示现象背后的原因。

4.2 规划编制——创造

龙瀛与沈尧在 “大模型”的基础上提出了“数据增强设计”（DAD，Data Augmented Design）。它是一种以细尺度设计为基础，同时对各个尺度效应进行精准了解与评估的设计模式，是“大模型”理念在规划设计方面的深化与发展。它以定量城市分析为驱动，通过数据分析、建模、预测等手段，为规划设计的全过程提供调研、分析、方案设计、评价、追踪等支持工具（图6），以提高设计的科学性，激发规划设计人员的创造力。

DAD从本质上与过去的计算机辅助设计（CAD）及地理信息系统（GIS）一致，是一种新的规划设计辅助方式。其设计框架主要由大尺度城市设计的时间、空间与人三维度构成（图7）。其中，每个维度都可以细分为尺度与粒度两个刻画指标（图8），并能在尺度与粒度间自如调度。

在具体实践方面，DAD理念已在增量设计案例北京副中心和雄安的总体城市设计及存量设计案例上海城市设计挑战赛中得到应用。对于增量设计而言，DAD可起到 探索 规律、辅助设计的作用。其中，“城市生长基因”方法可用于数据稀缺场地，如北京副中心城市规划设计。借鉴“城市生长基因”，该项目从 历史 数据中 探索 “城市生长基因”，从而对北京未来城市形态和活力展开定量分析与预测。此外，该项目还通过 探索 其他目标相似的城市“生长基因”，从中总结一般性规律并提取模式，以支持新区设计方案的评价和优选（图9）。

对于存量设计而言，DAD还可以提供有助于沟通协作的信息平台。以曹哲静等人在上海衡复城市设计竞赛中的作品为例。该项目的基地在上海衡复 历史 街区，涉及多主体、多产权、多价值观的碰撞与融合。因而该项目在多维数据的帮助下搭建了测度空间数据的动态反馈平台，沟通了设计主体与客体，为空间干预制造了反馈机制。

4.3 规划设计评价——评估

城市规划云平台：存量规划时代新的规划形式与技术基础

5.1 规划行业未来方向：数据平台支持下的人本主义存量规划

数据化与平台化对规划行业的革命性意义不言而喻，如何顺应并利用DT（Data Techonology）时代成为规划行业内部亟待自我升级与变革的关键命题。如今，传统规划院的部分业务已具备平台化的条件，具有经济价值的案例业已出现。北京市城市规划设计研究院搭建的城市规划云平台CITYIF正是其中一例。

5.2 城市规划云平台的内容与组成

城市规划云平台是北京市城市规划设计研究院于2014年搭建的服务于政府、市民、规划师的云平台。该平台可分为数据云平台、智慧云平台和动力云平台三个部分，目的在于实现数据汇集、智慧汇集和动力汇集三大功能。

（1）数据云

数据云的任务是实现互联网上微小元素的集成，包括所有新数据以及提供驱动新数据的技术、工具和应用系统。

（2）智慧云

智慧云的任务为构建规划师之间智慧汇集与分享的平台。目前，已有微博、微信、网络论坛、虚拟社区等分享平台。智慧云的任务是在这些平台的基础上建立知识库与智库。

（3）动力云

动力云旨在实现规划众包、动力汇集与公众参与的全 社会 化与全过程化。云平台将促成更多自下而上的微动力通过汇聚。它是自上而下与自下而上的联系平台，更是各方面各层次动力的汇集平台。

结论与建议

6.1 收获与经验

正如前文所述，新数据已应用在城市规划与研究的方方面面。对于城市规划来说，新数据既是资源 探索 ，更是研究范式，还引发了理念创新，在实践中形成了应用系统。下面将对近几年在这几个方面的收获与经验进行简单的总结：

（1）资源 探索

新数据对于城市规划与研究而言，首先是一种资源。相对于传统数据而言，新数据具有样本量大、动态性、时效性、精细化、多样化等特点，在个体行为捕捉、样本容量、研究尺度、趋势预测、规律发现等方面更具优势。经过几年的 探索 ，业内掌握一定的智能获取多源数据的技术方法。对于规划行业如何与互联网公司合作等现实问题上亦有一定的思考成果。

（2） 研究范式

除了资源外，新数据同样为城市研究带来范式革新。基于新数据环境，笔者将新数据驱动下产生的城市研究新范式提炼为“大模型”。“大模型”能兼顾研究的尺度与粒度，因而它在保证研究粒度的前提下，为城市定量研究带来了尺度的拓展。

（3） 理念创新

伴随着新数据在城市规划实践中的应用，一些新的理念诞生，如数据增强设计（DAD，Data Augmented Design）、人本尺度城市形态（human-scale urban form）、街道城市主义（Street Urbanism）以及图片城市主义（Picture Urbanism）等。这些理念在实际的规划设计中也已有所应用，如北京副中心城市规划设计、雄安总体城市设计及上海城市设计挑战赛衡复 历史 片区更新改造等。在实践中更是诞生了如“城市生长基因”等可直接应用于规划设计的理念细分。

（4）应用系统

基于新数据的规划综合应用平台同样是规划行业拥抱新数据的收获与积累。其中，北规院搭建的城市规划云平台CITYIF是较典型的一例。此系统实现了规划师、政府及市民的在线互动，是真正意义上基于“互联网+”与多源数据的公众参与辅助平台。

6.2 教训

新数据为城市规划与研究带来新视角、新动力的同时，也由于数据使用不规范带来了一系列经验教训。在城市研究方面，主要面临的教训是数据使用方法不当产生的“大错误”及一系列道德伦理问题。首先是数据质量及使用方法，如数据收集失真、数据缺失、数据不具备代表性、一致性及可靠性等问题所带来的“大错误”（big error）；其次是伦理道德、个人隐私的问题。在城市规划实践领域同样出现了盲目使用数据，为数据而使用数据的现象，方法严谨性的考究不足使得最终的结果良莠不齐。

总体而言，这些问题的产生与不科学、不规范的数据收集与处理过程有关。不能科学使用数据，就无法科学指导城市规划研究与应用，因此我们必须从中吸取以下几点教训：（1）数据处理、分析方法的科学性；（2）数据供应方的合作模式；（3）不能完全摒弃传统数据采集方式；（4）数据的多源校验；（5）研究伦理的审查。

6.3 对未来发展的判断

新数据环境为存量规划时代中的精细化人本主义规划提供了支持，规划行业头一次具备了进行人本主义规划实践的条件。然而当下利用新数据所进行的城市研究与规划应用多还处于现象描述、特征提取阶段。未来对新数据的进一步运用势必需要进一步的数据挖掘与分析方法进步。在下一阶段，机器学习与人工智能介入城市规划行业势在必得。

因而在此背景下，规划行业改革迫在眉睫。这种改革不同于往日引进CAD、GIS之类的技术革新，而是从方法论上重新构建城市规划的理论基础、编制办法、技术指标与评价体系。但是这种改革单凭规划师群体难以实现，因而整个规划行业也要做好开放与联合行业外资源的准备。

笔者有理由相信，在不久的未来，大数据将不再是少数具有数据科学技能的城市研究者的专属物，而是像CAD和地形图一样每个规划师都会用，能投入生产的生产资料。而这也是数据时代下城市规划行业的自我变革与更新结果。

国土部门如何统筹城乡发展规划

我国城乡统筹均衡发展问题城乡规划编制研究中心转型，已成为中国改革的热点和难点，引起城乡规划编制研究中心转型了我们国家和政府的高度重视和关注，那么什么叫城乡统筹均衡发展，有何含义？根据国家发展研究中心的解释是城乡规划编制研究中心转型：城乡统筹均衡发展是一种理想，一种新的境界，一种新的发展观，一种科学合理的政策导向，实质就是解决“三农”问题，促进城乡二元经济结构转变为现代结构。其内涵丰富，主要包括三个层面：一是区域之间的均衡发展，省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现均衡发展城乡规划编制研究中心转型；二是区域内部个体之间的均衡发展城乡规划编制研究中心转型；三是社会群体之间的均衡发展，特别应当关注弱势群体的发展问题。城乡统筹均衡发展的最终目标，就是要合理配置各种社会资源，发展好每一个地区，涉及到每一个公民，从而实现社会主义现代化和全面建设小康社会的目标。 一、城乡发展失衡的现象和原因 当前，城乡发展失衡的现象突出地存在着，从空间结构来看这种失衡反映在不同地区之间、城乡之间、单位之间，具有不同经济背景的家庭之间，具有不同地区的公民之间所得到的社会资源以及所受到的对待的差异的存在与扩大；从时间进程来看，城乡失衡表现在城乡公民在接受国家和社会资源的起点、过程和结果方面。而造成城乡非均衡发展的原因是多方面的，宏观上说，是我国社会资源供给的总量性短缺的长期存在，不能充分满足社会日益增长的发展需求。微观上说，有的是历史原因形成的，不同地区不同的历史经济文化积淀；有的是地理位置的差异形成的，沿海和内陆、城市和农村的差异；有的是制度政策上的原因，如我们在政策的设计上，忽视了统筹城乡发展，在有些方面扩大了城乡差距，甚至有损农民利益。优先城市政策，城乡经济、文化发展投资失衡，必然导致社会资源配置失衡现象的产生。 现在，我国国民经济的发展，沿海和内陆差距很大，城市和农村差距更大，要在大范围内实现城乡均衡发展，是一个长远的理想目标。但是，在一个区域内，实现城乡一体化的均衡发展不仅是非常现实的，而且是可能的。 二、城乡统筹发展的分析和考虑 我们目前的情况，比较现实的考虑是分两个层面推进城乡一体化的均衡发展，即城区均衡、农村均衡，最终实现城乡均衡发展。如何推进区域均衡发展？首先，在公平和效率的权衡。在统筹城乡发展最后达到城乡一体化的过程当中，应该说是充满着公平的理念。但这个公平的理念不能离开效率，不能过度地损失效率来达到公平。解决城乡居民的国民待遇问题必须实现均衡，即政府的投入对每一个公民来讲是平等的。包括科技、教育、文化、卫生、就业、社会保障等大体相当，不是绝对平均，也不可能做到绝对平均。现在大家争做城市居民，是因为城乡之间的生活条件、公共服务水平差别太大或太不相当，必须通过城镇化建设标准的法律规定，有效约束政府合理分配社会资源，使每一个地方都能按照法定的标准，拥有大致均等的物质条件，实现公共基础设施规范化服务，从而形成一个公平竞争的环境。一是城市的硬件建设应当有一个上限，限制过量的建设投资，农村的硬件建设也应该有一个下限，以满足公共规范化服务的基本物质条件。二是统筹城乡经济发展，包括产业的分工、产业相互之间的联系、企业发展的政策环境、要素配置、经济发展水平等通过整合区域社会资源以实现一定区域内的资源共享，如：工农业产业布局调整，矿产自然资源重组；其次，在户籍制度上实现均衡。目前，存在着农村人口流向城区，生活条件、生活质量较差的地区人口流向生活条件好的、生活质量高的地区，造成有的地区人口富余拥挤，许多人找不到工作，导致社会不稳定，有的地区人口欠缺，有的工作甚至没有足够的人去做，如边远贫困地区的教育工作，师资力量严重短缺。城乡发展不均衡，还表现在社会保障和社会福利制度，教育、科技、文化卫生等社会事业关注每个公民的平等意识和服务过程出现的差异，在社会服务过程中，存在不公正地对待农村居民的现象，而这种不公平现象没有司法的介入，不受法律的约束，对农村居民造成了一定程度的不公平，加剧了城乡差异的拉大。 三、城乡统筹发展的三个转型期 我们强调的区域内城乡要均衡发展，但并不等于平均发展，不是说每个地区都是同一个模式，同一发展水平。城乡均衡只能是一种相对的均衡，发展本身就是一个动态的过程，我们要做的是贯彻统筹城乡发展全过程的三个转型，第一是经济增长方式的转型。土地、水资源的合理利用，生态和环境的保护等，都有赖于经济增长方式的转变。这是统筹城乡发展的必要条件之一。第二是经济社会结构的转型，城乡二元结构向现代结构的转型。这是统筹城乡发展的核心问题。第三是经济体制的转型。我们已经初步建立了市场经济体制，但是，无论企业组织制度和市场体系都还具有古典的、早期市场经济的特点，还需要进一步向现代市场经济，向以现代产权制度和法治为基础的更加规范、更加公正的市场经济转型。这是统筹城乡发展的体制保证。总之，这三个转型是互动发展的过程，是统筹城乡发展、实现城乡一体化缺一不可的。 四、城乡统筹发展的当前切入点 当前统筹城乡发展的切入点是增加农民收入。城乡一体化就是钱、粮、地、人、权五个字城乡一体均衡发展，钱是放在第一位的，也就是增加农民收入是第一位的。虽然统筹城乡发展的基础在于“发展”，发展的一个集中表现，就是增加农民的收入。从统筹城乡发展的要求看，从公平的角度看，增加农民收入、缩小城乡居民收入差距是非常不容易的，而我认为增加农民收入的解决途径有以下五点：（1）通过培训、学历提高、继续教育，提高农民文化、科技、劳动技能等素质，使得农民具有生存和发展最重要的资本；（2）减少农民，加快农村劳动力转移；（3）调整农村经济结构，包括农业结构的调整、农业现代化水平的提高、农村非农产业的发展；（4）改善农村的生产条件和生活条件。既要改善农业的生产条件，农村的基础设施、公用设施，更要重视为提高农民素质服务的教育、文化、科技设施；（5）制定城乡生活条件、城乡居民福利待遇统一的标准。目前，城乡生活条件、福利待遇差异悬殊是造成城乡人员流转一边倒的原因之一。

城乡规划

城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。

城乡规划是城市政府关于城市发展目标的决策，因此尽管各国由于社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验的不同，城市规划的工作步骤、阶段划分与编制方法也就不尽相同，但基本上都按照由抽象到具体，从战略到战术的层次决策原则进行。

城乡规划是一个综合性学科，涉及城乡规划、城市规划、区域规划、旅游规划、建筑设计、风景园林、农业经济、生态环保、水利工程等专业。

城镇规划编制的成功经验有哪些

改革开放以来，如何适应社会主义市场经济体制，城市规划体系的改革进行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年，深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划，以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进，越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。

1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展，尤其是社会主义市场经济体制不断完善，城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改，以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台，确立了我国城市空间规划体系的结构框架，为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处，是以目标干预为主的缺少弹性的规划，尚处于物质建设规划阶段。

回顾改革开放20余年来，与国际城市规划体系发展历史相比较，从中吸取经验和教训，寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善，包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成，法规体系是基础，编制体系是依据，管理体系是手段，目的是通过依法编制、实施城市规划，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上，重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。

在城市规划编制体系中，基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用，作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼，近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。

1.我国城市规划编制体系的分析及实践

l.1现状及问题

我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前，我国城市规划体系尚处于初级阶段，正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战，以及我国加入wTO之后，来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说，我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先，从理论体系来说，基础理论缺乏，而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方国家的模式，而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次，在技术体系方面，缺乏系统性的技术规范：规划编制系列不完整，且无从参照；规划的法定内容与规划管理的衔接不够，难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次，从实践体系来说，城市规划的法律、法规不健全，现有的法律法规基本上是计划经济下的产物，面对市场经济下出现的新情况、新问题，其可操作性不强；地方性法规或者不完善，或者与国家有关规定相矛盾；规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范，以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。

2.现行城市规划编制体系的反思

2．1区域规划。新中国成立以来，开展过四次重要的区域规划工作：一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和大型工业项目区域规划为主，在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代，大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的，学习西方50～60年代的模式，从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题，但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心，与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期，全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略，明确省域城镇等级规模，职能结构、空间结构，提出基础设施建设要求。目前，我国尚未形成

法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争，以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次，城市进入快速发展阶段，面临经济发展上工业化与后工业化双重压力，日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等，快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错，城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争，客观上需要开展区域空间规划，研究区域经济发展模

式和城市空间组合形式，发挥区域规模经济和设施完备的优势，提升区域综合竞争力。

2．2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源，特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50～60年代，全面学习苏联时期引进的，经历了近半个世纪的发展，经历了艰苦的探索，在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台，为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今，全国各地已经按照5年一修编的周期，进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征，重点是

弥补基础设施建设欠账，保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要，同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮：2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观，充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性，做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点，一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征，另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节，其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位，表现为我国空间规划系列不完善，直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据，而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。

为加强城市总体规划的宏观依据，在《城市规划编制方法》中，加入了城市所在区域城镇体系规划的要求，并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来，国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了若干个重要文件，均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文：“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文：“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见，国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是，二者在技术上存在一定的分歧，如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面，均存在不完全可比的问题；同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究，在此基础上，科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。因此，新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策，而不再是单纯的建设项目规划。

2．3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变，其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究，注重对城乡、区域协调发展途径的研究，注重对城市总体框架和功能的控制，注重研究城市可持续发展的问题，突出规划强制性内容的规定，充分体现规划的公共政策属性。在此背景下，近期建设规划亦发生较大变化，由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤，统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》，从端正城市建设指导思想，切实加强城乡规划调控作用的高度，强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作，作为贯彻落实国务院通知的重要内容，明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。

2.城市规划编制体系框架的设想

城市规划编制体系框架的建构和完善，应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图，同时还应从城市规划实施管理角度出发，为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力，以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此，城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等，为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的政策、技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。

2.1规划编制

规划的编制以实现城市规划的公共政策属性，满足规划实施管理的需要，科学指导城市建设，促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里，是不可能的，也是没有必要的。因此，应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划，这些规划上下层次互相衔接，是一个有机的整体，是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分，但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言，同一个规划，可能既有属于总体规划层次的内容，也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定，应按城镇实际需要编制，为法定规划的编制提供支撑。

2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲，区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的；总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的；分区规划是城市片区性的；详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲，区域空间规划是战略性的空间结构规划，以发挥上级政府的监督职能；总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划；近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划，是对总体规划的深化、细化和落实。

2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的，有按专业编制的，有按地区编制的，还有按有效期限编制的，不必强求统一。但这些规划，可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制，例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。

2．2图则制定

规划管理要做到依法行政，真正能够直接起到管理依据和作用的，主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排，具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设；控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化，是总体规划意图的具体体现，应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点，必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化，赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市，规划

必须既有原则的刚性，又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则，使详细规划成为工作图则，它们具有不同的审批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上，根据有关法规制定的，是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多，其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则，只宜作为技术文件，成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则，规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性，以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。

2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据，是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排，规定应该建什么；更具体地规定地块的开发强度和控制指标；更详细地规定建筑物与周边的关系；更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住，而工作图则是在遵守法定图则的前提下，给行政管理以适当的灵活性，既便于操作，也可通过行政管理弥补法定图则之不足。

3.城镇群规划编制框架研究

3.1城镇群空间内涵

我国的城镇群主要有两种典型形式：一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表，由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成；二是以大城市地区为代表，特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区，聚集和扩散两种过程均十分明显，城市边缘组团和卫星城发育明显，城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密，城乡一体化程度深。

3.1．1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高，与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定，首先需划分出城市实体地域，凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10％以上的城市，将包围中心城市的县级行政单元作为中心县，视其为城镇群的组成部分。

3.1．2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域，但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内，重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内，建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元，也可视作一个基本的生态单元，其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程，在此过程中会表现出更多的网络状发展关系，从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。

3.2我省城镇群规划实践

城镇密集地区城镇协调发展规划的制定，目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面，1996年编制了《安徽省城镇体系规划》，首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式，从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来，城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区，是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年，按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局，省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作，从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容，指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建

设，协调城乡建设，促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下，开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施，实现区域整体利益和长远利益最优，推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展，率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展，我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中，其推动力主要来自：中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市，第四种力量来自乡村，第五、六种力量把自上

和自下的力量联系起来，这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成，迫切需要科学的规划引导其健康发展，为区域经济发展的增长极。

3．3城镇群规划编制框架

城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规划编制体系框架，因为城镇群地域范围有其特殊性，也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市，从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成，与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说，政策规划指导发展规划，是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规

划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划，主要确定宏观区域发展政策，包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应，并分别以对应的政策规划为依据，同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说，政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次；专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。

4.城镇群规划实施管理

4.1.跨行政区规划的组织管理问题

跨行政区的区域规划．，客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题，也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外，解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验，建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理，还有一个重要问题，就是必须加强法制化建设。迄今为止，我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明，成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理，都是通过立法，具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，是一种政策行为和社会行为。

4.2行政区体制改革设想

在我国，不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来，在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下，市带县体制就其本质上讲，还是地方政权的一种存在方式，是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区，原来没有上下级行政隶属关系的市县，现在却有了明确的等级关系，故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看，要彻底解决这类地区的利益冲突问题，除了有关方面的改革外，还必须配合着行政区体制改革。1990年代，我国特大城市行政区划

开始作出调整，由于我国法律规定直辖市下不能设市，所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端，一是造成城市持续向外蔓延，耕地资源大面积锐减；二是混淆了不同类型的行政区，出现假性城市化现象；三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此，“撤县改区”模式尚有待完善。

4.3加快区域基础设施共建步伐

提升城镇群的综合竞争力，首先是加快区域性基础设施共建步伐，它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中，一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行；二是创新机制，解决好区域基础设施建设资金；三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金，成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构，提高建设资金利用率。